Роль старостинських округів в адаптації внутрішньо переміщених осіб в територіальних громадах.

У статті розглянуто феномен приймаючої громади, що позитивно впливає на процес інтеграції внутрішньо переміщених осіб. Розглянуто створення нового утворення – старостинський округ та, відповідно, нової посади – староста на рівні територіальних громад. Інституціональне становлення та формування нової інституції в рамках реформи децентралізації продовжується, що пов’язано з впливом як внутрішніх так і зовнішніх процесів.
Досліджується роль та місце старостинських округів в процесі здійснення адаптації внутрішньо переміщених осіб, що викликано військовими діями та окупацією територій України. Саме на час воєнного конфлікту росії проти України припадає активна фаза реформи децентралізації та формування територіальних громад. Повномасштабний військовий напад росії на Україну у 2022 році збільшив навантаження на територіальні громади, що викликано внутрішнім переміщенням значної кількості населення з одних регіонів до інших.
Визначено, що саме органи місцевого самоврядування, різні заклади громади та локальні громадські об’єднання є тими інституціями, через які переселенці найперше зустрічаються з владою, громадою та спільнотою, отримуючи ту чи іншу допомогу та підтримку або не отримуючи потрібного й бажаного, що, у свою чергу, впливає і на громади, і на переселенців, і на суспільство в цілому.
Саме інститут старост стає на допомозі людям у вирішенні буденних питань життя їхнього населеного пункту, забезпечення розвику територій, представництво інтересів жителів.
Доведено, що зі збільшенням внутрішнього переміщених осіб в Україні, збільшується роль адаптивних чинників соціокультурної інтеграції ВПО у нові територіальні громади, змінюються вектори соціальної взаємодії ВПО та місцевих жителів. В свою чергу, приймаюча громада на рівні старостинського округу стає соціокультурним утворенням, стан якого відображає специфічні культурні властивості, зумовлені необхідністю прийняття груп з інших спільнот.

Постановка проблеми. Реформа децентралізації в Україні є прикладом переходу до таких демократичних характеристик, що полягають у можливості громадян на рівні громад визначати основні проблеми та потреби, які можна реалізувати на місцевому рівні.

Як зазначає Ткачук А.Ф., децентралізація, – це лише інструмент для прискорення економічного зростання на тих чи інших територіях. Адже більше оперативне вирішення питань на місцевому рівні, більша відкритість та доступність місцевої влади до людини дає змогу швидше реагувати на місцеві потреби пересічного мешканця громади. Сьогодні, в умовах, коли органи місцевого самоврядування територіальних громад мають значні повноваження та відповідні ресурси, їх вплив на місцевий економічний та соціальний розвиток суттєво зростає [15, c. 31].

Рівень спроможності громад є важливим, з одного боку, через те, що за період реалізації реформи з децентралізації громади набули суб’єктності та ресурсів у вирішенні різноманітних питань свого життєзабезпечення та розвитку. З іншого боку, саме органи місцевого самоврядування, різні заклади громади та локальні громадські об’єднання є тими інституціями, через які переселенці найперше зустрічаються з владою, громадою та спільнотою, отримуючи ту чи іншу допомогу та підтримку або не отримуючи потрібного й бажаного, що, у свою чергу, впливає і на громади, і на переселенців, і на суспільство в цілому [5, с. 3].

Війна росії проти України спричинила безпрецедентне збільшення числа вимушених переселенців як внутрішніх, так і зовнішніх. За даними звіту агентства ООН у справах біженців станом на 30 листопада 2022 року в Європі було зареєстровано 7,8 мільйонів біженців з України, із яких 4,8 мільйонів біженців з України зареєструвалися у програмі Тимчасового захисту або аналогічних національних схемах захисту, що пропонуються в Європі. Станом на кінець листопада в Україні близько 5,9 мільйона осіб були внутрішньо переміщеними особами [18].

Наявність значних потреб переселенців у житлі та працевлаштуванні, соціальній інтеграції та можливостях розвитку власного бізнесу свідчить про необхідність надання суттєвої підтримки громадам, які їх приймають, та формування ефективних механізмів інтеграції. Для того щоб потенціал внутрішньо переміщених осіб перетворився на реальний ресурс територіальних громад, потрібно створити певні правові, організаційно-економічні та соціальні умови [9, с. 62].

У 2015 році в Україні з’явилася нова посада в місцевому самоврядуванні – староста. У рамках реформи децентралізації, також пройшов і процес укрупнення громад спочатку у так звані об’єднанні територіальні громади, а потім після адміністративної реформи – територіальні громади. Так як центр влади і управлінський апарат змістився з кожного населеного пункту до центру громад, постала проблема надання тих чи інших послуг для місцевих мешканців поза центру, а також питання контролю, координації і взаємодію з громадою. Тож було вирішено створити нову посаду, в цих населених пунктах, – староста, а згодом створити і старостинські округи, які за кількістю населення мали бути не меншими за 500 осіб.

З самого початку посада старости була виборною, і найчастіше її почали посідати минулі селищні голови, що, в свою чергу, призвело до політичних конфліктів з головою громади в адміністративному центрі. Тому було внесено зміни до законодавства і у 2021 році були внесені останні зміни до Закону, згідно з якими старосту стали призначати на сесії місцевої ради за поданням голови, але за умови процедури консультації з мешканцями старостинського округу (межі затверджує рада). Також, були частково змінені повноваження старости [12].

Загалом не існує уніфікованого положення про старосту, в якому були б прописані всі права та обов’язки старости, адже в Україні представники місцевого самоврядування самостійно, в рамках чинного законодавства, обирають той чи інший функціонал своїх посадових осіб.

В’ячеслав Негода, заступник Міністра розвитку громад та територій, під час круглого столу «Староста в громаді: статус, мета та завдання», організованого Парламентським комітетом з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо ролі та функцій старост, відзначив: «на практиці, староста має допомагати людям у вирішенні буденних питань життя їхнього населеного пункту, забезпечувати розвиток територій, представництво інтересів жителів. Ідеологічно ж, він має допомагати голові і місцевій раді формувати цілісність громади, щоб люди, навіть попри різницю у звичаях та традиціях, відчували себе членами єдиної родини» [4].

Так як реформа доволі нова, залишається багато питань щодо діяльності старост: які умови їх праці, яка ситуація в громаді, чи є ті чи інші ідеї по зміні до законодавства, які саме обов’язки на них покладені?

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання децентралізації та розвитку інституту старост в Україні досліджували у своїх працях такі вітчизняні вчені як: Батанов О., Біда М., Ваколюк Л., Величко В., Галіахметов І., Дробуш І., Західна О., Колесников О., Калашніков О., Панова І., Ситник Н., Стасишин А., Ткачук А. та інші. Переважна більшість праць науковців зорієнтована на дослідження законодавчого забезпечення інституту старост в Україні та аналізу практик застосування законодавства щодо інституту старост. Питанню інтеграції внутрішньо переміщених осіб в приймаючих громадах присвячено праці таких авторів, як Амоша О., Балакірєва О., Галіахметов І., Єлігулашвілі М., Ейгельсон І., Залознова Ю., Новікова О., Федоренко О. та інші.

Метою даної статті є аналіз ролі старостинських округів в діяльності територіальних громад, що приймають внутрішньо переміщених осіб, їх адаптації, включення в діяльність та розвиток громади, вирішення нагальних проблем тощо.

Викладення основного матеріалу. Війна в Україні призвела до спалаху однієї з найстрімкіших криз внутрішнього переміщення населення та гуманітарних криз в історії. Інтенсивна воєнна ескалація та безпрецедентне погіршення ситуації у сфері безпеки призвели до загибелі людей та поранень, що зумовило масове переміщення цивільного населення як по території України, так і до інших країн. При цьому, значне число громадян уже кілька разів були переміщені в результаті попередніх бойових дій.

Війна – організована збройна боротьба держав або інших політичних угрупувань. Як правило, причинами війни є глибокі суперечності територіального, економічного, політичного, ідеологічного та ін. характеру [13, с. 66].

Російсько-українська війна, що розпочалася з повномасштабного вторгнення російських військ у лютому 2022 року внесла додаткові аспекти щодо діяльності громад, а саме, це захист території, забезпечення безпеки мешканців, відновлення житла тих, хто постраждав в областях, які були окуповані, розмінування територій, прийом та адаптація внутрішньо переміщених осіб.

З іншої ж сторони, проблема внутрішньо переміщених осіб гостро постала в Україні ще у 2014-2015 роках, після анексії Криму та збройної інтервенції на території Донецької та Луганської областей з боку росії, що призвели до подальшої окупації частини регіонів. Реалізація реформи з децентралізації громад повинна була б вже врахувати дану ситуацію, що склалася в нашій країні.

Так, за результатами комплексного порівняльного дослідження «Як війна змінила мене та країну. Підсумки року», проведеного Соціологічною групою «Рейтинг» (лютий 2023 року), 17% опитаних українців змінили місце постійного проживання після 24-го лютого 2022 року у зв’язку з війною, переважна більшість з тих, хто змінив місце постійного проживання планують повернутися додому. Так, 15% планує повернутися у найближчий час, 23% планують повернутися, але ще почекають, 37% – планують, але тільки коли закінчиться війна, 12% – затруднились з відповіддю та 13% не планують повертатися. При цьому, якщо говорити про характер переселення, то 28% залишалися в межах області, де проживали, 16% – залишилися в межах регіону, 56% – виїхали з регіону проживання [10].

Відповідно до Закону, «внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на території України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили залишити або покинути своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру» [11].

Як вже зазначалося вище, в рамках реформи децентралізації були створені старостинські округи, що утворюються відповідною сільською, селищною, міською радою у складі одного або декількох населених пунктів (крім адміністративного центру територіальної громади), на території якого (яких) проживає не менше 500 жителів. При утворенні старостинських округів враховуються історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток таких старостинських округів та відповідної територіальної громади. Для забезпечення діяльності в рамках старостинського округу було створено нову посаду, в цих населених пунктах, – староста. Староста – це посадова особа місцевого самоврядування, інституція, створена для того, щоб інтереси всіх жителів сіл і селищ в територіальних громадах були належним чином представлені. Щоб соціальні, побутові та інші потреби мешканців були задоволені.

Староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу.

Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала таку підтримку у старостинському окрузі [12].

Основна ідея планування економічного розвитку у громаді: місцева влада організовує процес і залучає до нього максимальну кількість місцевих активних людей – підприємців, активістів, науковців, краєзнавців, усіх, кому не байдуже майбутнє громади. Саме така міжсекторальна співпраця дасть змогу віднайти свою унікальну «розумну спеціалізацію» в межах свого регіону та забезпечити умови сталого розвитку громади [15, c. 31].

Безпосередньо термін «приймаюча громада» нечасто визначається, незважаючи на те, що він широко використовується у зв’язку з вимушеним переміщенням осіб. Конвенція Африканського Союзу про захист і допомогу внутрішньо переміщеним особам у Африці (Конвенція Кампала) [17], яка нині становить «правову базу без прецеденту в будь-якій точці світу», але не дає визначення цьому поняттю. Визначення, які дуже часто зустрічаються в певних міжнародних документах, не є однозначними. У цих документах це поняття визначається в обмежувальний спосіб, під яким мають на увазі «громади, в яких розміщуються переміщені особи, якщо вони не проживають в таборах або місцях, призначених для переміщених осіб» [3].

Неможливо точно оцінити економічні збитки, спричинені війною в Україні, але війна, безсумнівно, стала гуманітарною катастрофою, принесла страждання і нужденність її громадянам. За даними опитування, проведеного соціологічною групою «Рейтинг» у лютому 2023 р., серед респондентів, у яких була робота до війни, трохи більше третини (36,0%) відзначали, що вони зараз працюють у звичному режимі, 70% працюють частково, 8% працюють на новій роботі і трохи більше третини опитаних (36,0%) на час проведення опитування не працювали [10]. Якщо говорити про рівень зарплати серед тих, хто працює під час війни, то майже у половини, в тій чи іншій мірі, заробітна плата зменшилась (у 20% – зменшилась на 10-25%, у 17% – зменшилась на 25-50%, у 11% – зменшилась більше ніж на 50%). У 43% опитаних заробітна плата не змінилась і у 9% опитаних навіть зросла [10].

Взаємодію внутнішньо переміщених осіб з місцевими громадами варто також розглядати з урахуванням факторів соціальної та морально-психологічної природи. Адаптація ВПО до життя у нових громадах залежить від реалізму очікувань: і завищені, і занижені очікування негативно впливають на процес адаптації. Головне – «реалізм очікувань, їх відповідність реальному досвіду перебування в іншокультурному середовищі. Інакше кажучи, чим більше розбіжностей між очікуваннями та досвідом, тим з більшою кількістю проблем стикаються переселенці. Найбільш яскраво соціальні очікування приймаючих громад виражаються у стереотипах населення цих громад [2, с. 58].

Важливим механізмом особистісних трансформацій у процесі інтеграції та адаптації ВПО є зміна ідентичності. Зі збільшенням внутрішнього переміщення в Україні, збільшується роль адаптивних чинників соціокультурної інтеграції ВПО у нові територіальні громади, змінюються вектори соціальної взаємодії ВПО та місцевих жителів. Варто зазначити, що адаптація ВПО до життя у нових громадах залежить від реалізму очікувань: і завищені, і занижені очікування негативно впливають на процес адаптації. Найбільш яскраво соціальні очікування приймаючих громад виражаються у стереотипах населення цих громад.

ВПО в нових територіальних громадах стикаються з низкою соціокультурних проблем, пов’язаних із різним світоглядом, світобаченням, моделями поведінки, мовою, політичними переконаннями тощо. Провідну роль у соціальній інтеграції внутрішньо переміщених осіб відіграє територіальна громада та старостинький округ. Також необхідно виділили позитивні наслідки інтеграції ВПО, що пов’язані з активізацією підприємницької діяльності, відкриттям ВПО нових підприємств з новими робочими місцями і для мешканців громади, стимулюванням розвитку громади за рахунок допомоги міжнародних організацій ВПО, що мешкають у громаді, зростанням якості та кількості трудового потенціалу, загальної соціальної активності за рахунок громадських активістів серед ВПО, розвитком соціальної інфраструктури за рахунок міжнародної допомоги, грантів, донорської допомоги на задоволення потреб ВПО; державним фінансуванням потреб ВПО у медичних, освітніх та соціальних послугах.

До умов успішної інтеграції ВПО у місцях нового проживання варто віднести не лише житло, роботу, грошову допомогу, соціальні послуги, що є безперечним, але і можливості ВПО користуватися своїми правами без дискримінації у зв’язку з їх переміщенням, зокрема створенню умов для участі в громадському і політичному житті. Нині за чинним законодавством переселенці не є членами громад, до яких вони переселилися, оскільки не мають реєстрації за місцем проживання, а тому не можуть голосувати на місцевих виборах та обирати народних депутатів за одномандатними округами. Крім того, вагомим чинником соціокультурної інтеграції ВПО в нових умовах є безконфліктне поєднання традиційної для ВПО культури з культурними традиціями населення територій переміщення ВПО. При цьому, важливим є проведення соціокультурних заходів регіонального рівня з метою взаємопроникнення культурних традицій, формування патріотичних настроїв, активне залучення ВПО до реалізації соціокультурних проектів місцевого рівня.

Слід також зазначити, що окрім офіційних державних органів влади, до вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб, масово долучилися й інші громадяни України, які стали волонтерами і почали безоплатно допомагати особам, які одномоментно були вимушені залишити свій рідний дім внаслідок війни. Саме завдяки волонтерам стала можливою евакуація людей з населених пунктів, де відбуваються активні бойові дії і проходить лінія фронту. На початку повномасштабного вторгнення, коли закрилися магазини, аптеки тощо саме волонтери забезпечували продуктами харчування, ліками, теплим одягом всіх людей, які цього потребували. Сьогодні, під час війни, саме волонтери доставляють все необхідне тим людям, що, з тих чи інших причин, залишаються у рідних містах і селах, і відмовляються від евакуації.

Незважаючи на недостатню правову захищеність та складні життєві обставини, потенціал переселенців є високим, проте не задіяним. Високий рівень освіти, професіоналізму, більш молодий вік, активність та ініціативність ВПО доповнюють стійкість, сміливість, конструктивізм, діловитість, згуртованість, працьовитість, підприємливість. Такий потужний потенціал має використовуватися для розв’язання актуальних проблем країни, виходу із системної кризи, посилення процесів децентралізації тощо, але, на жаль, він не береться до уваги при формуванні планів, програм, стратегій ні на державному, ні на регіональному, ні на місцевому рівнях [9, с. 20].

Висновки. Проблема масової внутрішньої міграції всередині країни залишається актуальною вже багато років. Настільки ж актуальною залишається й проблема адаптації внутрішньо переміщених осіб у життя приймаючої громади.

Сере основних факторів, що впливають на успішне включення переселенців у життя на новому місці проживання, дослідники найчастіше відносять житло, можливість працевлаштування та доступність медичних і освітніх послуг. Завдання старостинських округів полягає у створенні умов для задоволення визначених потреб внутрішньо переміщених осіб та знятті існуючих перешкод на шляху ефективного залучення ВПО до життя приймаючих громад.

Таким чином, з початком військових дій в Україні, починаючи з 2014 року, наша країна стикнулася зі значним зростанням кількості внутрішньо переміщених осіб. При цьому, в процесі пошуку нового житла, нової роботи, люди зіткнулися з чисельними проблемами та складнощами. Тому державним органам влади необхідно було вносити корективи в чинне законодавство задля забезпечення потреб осіб, які внаслідок військових дій, мали залишити свої міста і села, в яких проживали.

З початком повномасштабного вторгнення росії в Україну в 2022 році, кількість внутрішньо переміщених осіб суттєво збільшилась. Виклики, з якими стикнулася місцева влада також змінилися. Вся країна, включаючи різні рівні органи влади, почала вирішувати чисельні проблеми, які принесла війна. На думку авторів, саме старостинські округи стають тією первинною ланкою з якою стикається внутрішньо переміщена особа, і від них часто залежить як цей процес буде реалізовано на рівні громади, району, області.

ЛІТЕРАТУРА:

Величко В.О. Децентралізація влади: міжнародний досвід. Державне будівництво та місцеве самоврядування. Зб. наук. праць / редкол. : Ю.Г. Барабаш та ін. Харків : Право, 2014. Вип. 28. С. 12-22. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/dbms_2014_28_4 (дата звернення: 10.02.2023)
Вимушені переселенці та приймаючі громади: уроки для ефективної суспільної адаптації й інтеграції : наукова доповідь / О.М. Балакірєва та ін. ; за ред. О.М. Балакірєвої. Київ : НАН України, ДУ «Ін-т екон. та прогнозув. НАН України», 2016. 140 с.
Галіахметов І.А. Змістова характеристика прав внутрішньо переміщених осіб та хост-територіальних громад. Аналітично-порівняльне правознавство. 2022. №4. С. 63-67. DOI: https://doi.org/10.24144/2788-6018.2022.04.11
Для розвитку інституту старост потрібні чіткі, законодавчо закріплені орієнтири, – В’ячеслав Негода. Децентралізація : веб-сайт. URL: https://decentralization.gov.ua/news/13264 (дата звернення: 27.02.2023)
Ейгельсон І., Єлігулашвілі М. Звіт за результатами дослідження потреб та запитів громад, пов’язаних із викликами, які з’явилися внаслідок повномасштабного вторгнення РФ. Київ. 2022. 38 с. URL: https://decentralization.gov.ua/uploads/attachment/document/1099/%D0%B7%D0%B2%D1%96%D1%82-2022-new_08.08.pdf (дата звернення: 12.02.2023)
Запровадження інституту старости як одного із механізмів кооперації у громаді. Лабораторія законодавчих ініціатив : веб-сайт. URL: https://parlament.org.ua/2021/12/20/zaprovadzhennya-institutu-starosti-yak-odnogo-iz-mehanizmiv-kooperatsiyi-u-gromadi/ (дата звернення: 10.02.2023)
Західна О., Біда М.. Інститут старост в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку. Молодий вчений. 2022. № 11. С. 76-81. DOI: https://doi.org/10.32839/2304-5809/2022-11-111-17.
Звіт про внутрішнє переміщення в Україні. Міжнародна організація з міграції. URL: https://displacement.iom.int/sites/g/files/tmzbdl1461/files/reports/IOM_Ukraine%20Displacement%20Report_R2_final_UKR.pdf (дата звернення: 12.02.2023).
Інтеграція внутрішньо переміщених осіб у територіальні громади: діагностика стану та механізми забезпечення : монографія / О.Ф. Новікова та ін. Київ : НАН України, Ін-т економіки пром-сті. 2018. 244 с.
Комплексне порівняльне дослідження «Як війна змінила мене та країну. Підсумки року» (лютий 2023 року). Соціологічна група «Рейтинг» : веб-сайт. URL: https://ratinggroup.ua/files/ratinggroup/reg_files/rating_war_changed_me_and_the_country_february_2023.pdf (дата звернення: 26.02.2023)
Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб : Закон України від 20 жовтня 2014 р. № 1706-VII / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1706-18#Text (дата звернення: 10.02.2023).
Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80#Text (дата звернення: 10.02.2023)
Соціологічна енциклопедія / Укладач В.Г. Городяненко. Київ : Академвидав, 2008. 456 с.
Старости в громадах. Децентралізація : веб-сайт. URL: https://decentralization.gov.ua/starosta (дата звернення: 10.02.2023).
Ткачук А.Ф. Діяльність органів місцевого самоврядування та депутатів сільської, селищної, міської ради (навчальний модуль). Київ : ІКЦ «Легальний статус», 2016. 80 с.
Федоренко О. Теоретична модель соціальної інтеграції внутрішньо переміщених осіб у громаду. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. 2018. №1. С. 17-21. DOI: https://doi.org/10.17721/2616-7786 .2018/3-1/4
African Union Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa (Kampala Convention). African Union : web-site. URL: https://au.int/en/treaties/african-union-convention-protection-and-assistance-internally-displaced-persons-africa (дата звернення: 27.02.2023)
UNHCR Europe situations: Data and trends – Arrivals and displaced populations (November 2022). UNHCR : web-site. URL: https://reliefweb.int/report/world/unhcr-europe-situations-data-and-trends-arrivals-and-displaced-populations-november-2022 (дата звернення: 20.02.2023)

Статтю надруковано у Науковому журналі «Габітус».